Aguascalientes, Ags.- En las últimas semanas, el PRI, PAN, PRD y Movimiento Ciudadano publicaron sus listas de candidatos a diputados federales por la vía plurinominal. La falta de experiencia y los antecedentes de algunos de los candidatos ha causado controversia (en las listas figuran desde personajes como la actriz Carmen Salinas o el líder sindical del Metro, Fernando Espino). Dado que las listas actuales –más que una agenda de gobierno–, reflejan unas estructuras de partido plagadas de interés particulares, compadrazgos y nepotismo, esto pone en la mesa la interrogante de si realmente son los plurinominales el problema o ¿cuál es el verdadero obstáculo de la representatividad de nuestro legislativo?
Bajo el principio de representación proporcional, cada partido tiene la obligación de elegir una lista de 50 representantes para las cinco circunscripciones en las que está divido el país. Posteriormente estos candidatos “ganarían” un curul en la Cámara de Diputados en función del porcentaje total de votos que reciba su partido. En teoría, la representación proporcional tiene por objetivo evitar la sobrerrepresentación de la mayorías (de no existir los plurinominales actualmente el PRI tendría 54% de la Cámara de Diputados con sólo 32% de los votos). Asimismo, la vía plurinominal, en teoría, permite la inclusión de individuos que, por sus características, son clave para los partidos dada su experiencia y conocimiento técnico para legislar y trabajar dentro de las comisiones, pero que difícilmente ganarían una elección popular.
Los diputados plurinominales adquirieron relevancia en 1978, y su intención fue dar representación a los partidos minoritarios que tenían pocas posibilidades de ganar un sitio en el Congreso por medio de la elección de mayoría. Sin embargo, es preocupante como la configuración actual de las listas parece ser, más que un estrategia de formación de cuadros, un reparto ordenado de cuotas. El hecho de que el partido postule a estos candidatos, por encima del descredito que les pueda generar, dice mucho de la estructura de prioridades del mismo (ganar y preservar el acuerdo clientelar), lo que evidencia problemáticas mucho mayores del Congreso mexicano.
En primer lugar, es evidente la falta de profesionalización de nuestros legisladores en temas de gran importancia en la agenda legislativa. La segunda problemática radica en la ausencia de instituciones sólidas dentro del legislativo (reglamentos y procesos al interior del legislativo que no se respetan), lo que permite la promoción de una agenda única, los acuerdos extraoficiales y minoritarios con grupos de interés fuera del Congreso y, finalmente, se hace del debate una simulación. Esto permite a los partidos prescindir de candidatos plurinominales con perfiles más especializados para la negociación.
El esquema de representación plurinominal no es la causa de fondo de la crisis de representatividad del legislativo, y considerarla como tal podría incluso dar sustento a iniciativas erróneas. Sin la existencia del esquema plurinominal, se debilitaría el sistema de pesos y contrapesos del Poder Legislativo frente al Ejecutivo, así como la relevancia de los partidos de oposición. La problemática de fondo es mucho mayor al esquema plurinominal. El entramado institucional actual recompensa perfiles de candidatos plurinominales –y partidos- que claramente no son contrapesos en la actividad legislativa. Sería deseable explorar alternativas electorales -por ejemplo, un esquema plurinominal de listas abiertas, así como mejorar las reglas y proceso al interior del legislativo para generar rendición de cuentas, transparencia, y legisladores de calidad y con experiencia.
Sistema Nacional Anticorrupción. Burocratizando el combate a la corrupción.
El pleno del Senado recibió esta semana de la Cámara de Diputados la minuta que crea el Sistema Nacional Anticorrupción, con el que se pretende prevenir, detectar y sancionar hechos de corrupción cometidos por servidores públicos y personas morales. Algunas de las principales propuestas de la legislación son la creación de un comité que coordinará el sistema anticorrupción (la interacción entre la Auditoría Superior de la Federación, la Secretaría de la Función Pública, el IFAI y otros tribunales), el fortalecimiento de las atribuciones de la ASF para investigar las finanzas de los gobiernos locales en periodos de tiempo más extensos, la utilización de la extinción del dominio cuando se compruebe el enriquecimiento ilícito de funcionarios públicos y que sea el Tribunal de Justicia Administrativa quien sancione a los privados como a los funcionarios gubernamentales que cometan faltas administrativas severas. Al repasar las funciones que tendrá este sistema, quedan dos interrogantes: ¿dónde están las funciones de control preventivo y de diagnóstico? ¿Este mecanismo va a restablecer la confianza o solamente creará más burocracia?
Aunque varias de las propuestas arriba mencionadas contribuirán a una mayor transparencia de algunos procesos, exhiben uno de los problemas más evidentes de la actual administración y de la clase política en general: su falta de diagnóstico correcto a los problemas de México. En esencia todas las propuestas del SNA crearán más burocracia, requerirán de cuantiosos recursos para implementarse y son débiles para atacar las causas de la corrupción entre los funcionarios públicos porque no cambian los incentivos perversos de los involucrados.
Para explicar por qué la corrupción ha permeado a toda la sociedad mexicana hay que comprender que ésta se ha vuelto la mejor respuesta para cualquier ciudadano ante el exceso de atribuciones discrecionales de la autoridad. Sin importar el tamaño de la mordida, esta acción es eficiente para que un ciudadano se quite de encima al policía que quiere extorsionarlo sembrando pruebas, o para obtener la licitación que de otro modo ganaría una empresa de menor calidad que la suya pero que compró el proceso o inclusive para comprar lealtades del sistema de procuración de justicia y con ello poder abusar de otros ciudadanos. El SNA busca fortalecer a las instituciones otorgándoles mayores capacidades de sanción –como cuando se elevan las penas de homicidas o secuestradores –pero eso no servirá de mucho si no se modifican las causas originales de estas conductas. La corrupción es sintomática de un sistema caracterizado por la existencia de tantas leyes y reglas que le confieren amplias facultades a la autoridad; por lo que el potencial de abuso es inmenso y permanente. La impunidad ha facilitado que la corrupción ya no sólo sea un mecanismo para acelerar procesos burocráticos sino el modus operandi de la política nacional.
El SNA tendría que venir acompañado de un esfuerzo importante por empoderar a la ciudadanía. Se necesita de un gobierno que cuente con una burocracia más profesional que se adscriba al marco legal, pero se requiere antes una ciudadanía capaz de elegir a ese gobierno (sancionando a los partidos cuyos funcionarios incurran en prácticas corruptas). Una ciudadanía más informada podrá cimentar en el mediano plazo a un electorado más empoderado que rechace fervientemente la corrupción. Un cambio en los incentivos de las autoridades producto de una evaluación más seria de su desempeño en el poder puede generar nuevos cuadros cada vez más responsivos de los intereses de los ciudadanos.
Es difícil creer que la actual partidocracia mexicana tendrá voluntad de abanderar estos cambios, pero la presión social para contar con más información para evaluar a los gobernantes será indispensable para que así sea. Tal vez el temor de que la ciudadanía elija líderes populistas o mesiánicos resultado del hartazgo haga cambiar de parecer a la actual clase política mexicana.
Cambios en PGR: aún insuficientes
El pleno del Senado de la República aprobó la designación de Arely Gómez González como nueva titular de la Procuraduría General de la República (PGR), luego de que el presidente Enrique Peña Nieto enviara la propuesta para sustituir a Jesús Murillo Karam al frente de dicha dependencia. Gómez está perfilada así como candidata a ser la primera titular de la Fiscalía General de la República (FGR), instancia que va a sustituir a la PGR de acuerdo con la reforma política electoral de febrero de 2014. ¿Qué significará este cambio, tanto en términos de diseño institucional, como en operación política?
Reconstruir la confianza en las instituciones de procuración de justicia en el país es una tarea urgente y que requiere la difícil combinación de una serie de factores, que si bien no vuelven el reto imposible, lo hacen difícil de lograr. Los cambios legales, nominales y de titulares, por más voluntad política que tengan, no son suficientes para modificar una institución desacreditada, politizada y saturada por una burocracia ineficiente y con bajas capacidades técnicas. Datos como la cifra negra (que en 2013 fue de 93.8%) y el desempeño institucional en hechos recientes evidencian que la PGR tiene deficiencias estructurales y un déficit de confianza que no se van a solucionar únicamente con su eventual transformación en fiscalía y un nuevo liderazgo.
A nivel interno es indispensable modificar de fondo el diseño organizacional de la institución y generar en los operadores capacidades que impacten en la gestión para una persecución eficiente y de calidad de los delitos federales. Los estándares que la reforma en materia de justicia penal de 2008 y la derechos humanos de 2011 le imponen a la eventual FGR le demandan transformaciones de gran calado, pues un cumplimiento real de estos mandatos constitucionales implica una nueva forma de hacer las cosas y no meramente un cambio cosmético o de nombres. La institución tiene dentro de sus atribuciones la persecución de delitos de alto impacto a nivel mediático y social como son los electorales, los ligados a la corrupción, los de delincuencia organizada y los vinculados con periodistas, delitos en que no alcanza con la voluntad para perseguirlos: hace falta capacidad para investigarlos profesionalmente y llevar ante la justicia a los responsables. Lo anterior implica una transformación cabal de los ministerios públicos, los investigadores y, en general, la estructura operativa y organizativa. Retos mayúsculos cada uno de ellos.
Por otra parte, independientemente del perfil del o la Fiscal General, será necesario traducir el liderazgo en habilidades para dirigir los cambios dentro de la institución, a la vez que debe tener un alto nivel de interlocución y sensibilidad política. La autonomía y la transexenalidad, sin una buena comunicación y colaboración con el resto de los actores políticos a nivel federal y local, pueden potenciar escenarios de parálisis y aislamiento institucional. Un ejemplo del caso anterior es el diseño de la política criminal, que consiste en identificar los delitos de mayor impacto social en los cuáles se enfocarán los recursos limitados del Estado. Dicha tarea no se puede realizar sin la colaboración de al menos las fuerzas de seguridad y las autoridades judiciales. La misma colaboración se requiere en el caso de los delitos electorales o el combate a la corrupción, pues en esas materias la procuración de justicia es sólo una pieza de un sistema más amplio en el que participan otras instituciones.
Ni la transformación en una fiscalía ni el cambio de titular son suficientes. Será necesario analizar el texto final de la Ley de la Fiscalía para conocer detalles sobre su estructura, procedimientos y unidades especializadas. También será importante observar el equipo con el que se rodeará la nueva procuradora, y posiblemente primera fiscal general. De esta manera se podrán entender sus prioridades y si tiene elementos suficientes para aprovechar esta coyuntura de manera constructiva en lugar de perpetuar y agraviar las malas prácticas que caracterizan a la institución. El riesgo que se corre no es menor, y los escenarios van desde una institución ineficiente, poco confiable y enormemente empoderada hasta una autónoma pero bloqueada a nivel político para ejercer sus funciones.
