Aguascalientes, Ags.- El pasado 18 de marzo, el presidente Peña encabezó en Cosoleacaque, Veracruz, la conmemoración del LXXVI aniversario de la expropiación petrolera. A pesar de haber sido ambientada entre porras de los trabajadores de PEMEX a los altos funcionarios presentes –siendo las más estruendosas, curiosamente, las dirigidas a Carlos Romero Deschamps—, la ceremonia tuvo lugar en tiempos de incertidumbre para la industria petrolera. La euforia inicial por la promulgación de la reforma energética en diciembre de 2013 ha ido apagándose conforme permanecen las dudas respecto al contenido de su legislación reglamentaria. A esto se sumó el escándalo de corrupción contra uno de los contratistas más grandes de PEMEX, Oceanografía. Dicho hecho plantea una alerta de maremoto para muchos actores políticos, en particular dentro del Partido Acción Nacional, aliado clave en el tránsito de la apertura petrolera. Por lo pronto, mientras el gobierno federal mantiene el suspenso respecto a las leyes secundarias, el PAN amenaza con retrasar la discusión energética; la atracción de inversiones no encuentra el mejor de los escenarios.
Si bien el proceso de la reforma energética ya está en marcha desde finales del año anterior y sin necesidad de las leyes secundarias, no será posible tener una mínima certeza acerca de los eventuales beneficios de la apertura en el sector sin contar con reglas claras en el tablero. Ciertamente, el aparato transitorio de la reforma constitucional marca pasos a seguir y plazos a cumplir para la primera etapa de implementación. De esta forma transcurre la denominada Ronda Cero, aquella donde PEMEX tendrá la primera opción para ser considerada en la conservación de los proyectos de exploración y producción que la todavía paraestatal solicite (información que la empresa deberá entregar a la Secretaría de Energía (SENER) a más tardar este 20 de marzo). SENER, la encargada de las adjudicaciones en la industria petrolera según lo prescrito en la reforma, tendrá hasta septiembre de 2014 a fin de definir con cuáles proyectos se quedará PEMEX y cuáles serán sometidos a licitación. Los criterios para estas decisiones están por ser definidos, incluyendo los procedimientos y los responsables de sacar adelante esta etapa dentro de la SENER. La ley secundaria es el asunto clave.
Ahora bien, obviando una eventual falta de transparencia en la Ronda Cero –lo cual, de entrada, no sería una buena señal—, es indispensable que se definan de manera oportuna cómo serán los regímenes de contratos con inversionistas privados. En el artículo transitorio cuarto de la reforma se mandata al Congreso a establecer “las modalidades de las contraprestaciones que pagará el Estado a sus empresas productivas o a los particulares por virtud de las actividades de exploración y extracción”. El mismo ordenamiento indicaría que el plazo perentorio para materializar esto vence el próximo 19 de abril, 120 días naturales después de la publicación de la reforma. ¿Cumplirán los legisladores con esta obligación, o harán caso omiso impunemente como ocurrió con la reglamentación en materia de telecomunicaciones?
El debate de la reglamentación de la reforma energética ha traído consigo muchos más escollos de los esperados. Como era de esperarse, esta etapa se ha erigido como la más compleja del proceso y es donde han ido apareciendo los diversos intereses que pugnarán por extraer rentas del sector, por evitar ser víctimas de los escándalos de corrupción que vayan apareciendo (Oceanografía no es el primero, ni el último), y por posicionarse de la mejor forma en el contexto de la apertura, tanto en lo financiero, como en lo político. El gran espectro que continúa opacando la imagen de México es su rampante corrupción y el gobierno no ha dado señales contundentes sobre su intención de combatirla en serio. Ventilar casos emblemáticos, pero manteniendo la impunidad, genera perjuicios más ruidosos que el más sonoro de los aplausos. Tal vez en un afán de enviar un mensaje de intolerancia a la corrupción, en realidad se esté mandando indicios de que todo ha cambiado… para seguir igual.
Manuel Mondragón y Kalb: un operador de transición
Este lunes 17 de marzo, Manuel Mondragón y Kalb presentó su renuncia como titular de la Comisión Nacional de Seguridad (CNS). Múltiples son las especulaciones respecto al hecho, las cuales van desde desencuentros al interior del gabinete de seguridad, controversias respecto al próximo lanzamiento de la Gendarmería Nacional (anunciada por Mondragón para concretarse en junio), hasta el agotamiento (tal vez más político que físico) del mismo ex jefe de la policía de la Ciudad de México. Ahora bien, independientemente de hipótesis –unas más cercanas a la realidad que otras—y teorías conspirativas, lo cierto es que la encomienda de Mondragón tenía una temporalidad finita y corta: fungir como un operador de transición en el desmantelamiento del engendro conocido como Secretaría de Seguridad Pública Federal (SSPF).
El contexto bajo el cual Mondragón asumió la titularidad de la CNS era complejo. Entre las primeras decisiones de gobierno, el presidente Enrique Peña extinguió la SSPF y trasladó la mayoría de sus funciones a la Secretaría de Gobernación (SEGOB), tal como operaba antes de la llegada del PAN a Los Pinos. Dicho reordenamiento institucional encaró dos problemas fundamentales. En primer lugar, bajo el gobierno de Felipe Calderón, la SSPF se había erigido como una especie de “secretaría prima” y su titular, Genaro García Luna, pareció adquirir un carácter de “esencial” en la operatividad de la política de seguridad del país. De hecho, en algún momento se insinuó la posibilidad de darle continuidad en el cargo a dicho funcionario. Por supuesto, la experimentada clase priista conoce bien que en política no hay indispensables y los cambios no tuvieron vuelta de hoja. Era crucial diferenciarse de la tan criticada estrategia de la anterior administración federal. En segundo lugar, el cambio requería dar resultados en muy corto tiempo, no necesariamente de fondo, aunque sí en las formas: operaciones policiacas sin escándalos (en los eventos violentos del día de la toma de posesión no salieron las cosas del todo bien, pero podría decirse que la gestión de Peña apenas daba inicio), mayor efectividad en el manejo de la información (la inseguridad no ha disminuido, aunque ha desaparecido de las primeras planas), y el abandono del tema de seguridad como “punta de lanza” de las acciones mediáticas del gobierno.
El exitoso historial como administrador de la violencia cuando estuvo encargado de la seguridad pública de la entidad bastión de la izquierda—el Distrito Federal—, hacía de Mondragón un candidato ideal para la CNS, tomando en cuenta aparentes criterios de efectividad operativa e inclusión política. Basta recordar cómo su ratificación al frente de dicha dependencia por el Senado transcurrió sin mayores complicaciones (115 votos a favor y 2 abstenciones). No obstante, en el análisis, habrá que ser cautelosos acerca de esa imagen como “campeón del control de la inseguridad”, sobre todo porque la “paz” de que gozó la capital del país durante su gestión al frente de la policía, era relativa comparada con el desastre reinante en el resto de México. Asimismo, en lo concerniente a la inclusión política, Mondragón no representa ni por asomo a la izquierda (algo similar a lo que pasa con quien fuera su mancuerna en el tema de seguridad y procuración de justicia en el sexenio de Marcelo Ebrard en el D.F., Miguel Ángel Mancera). Pero como una imagen construida suele valer más que mil análisis, el nombramiento de Mondragón fue lo políticamente correcto en su momento.
Ahora bien, la pregunta fundamental tras la salida de Mondragón es si en efecto existe un proceso de construcción de las instituciones de seguridad. Si la estrategia de seguridad sigue dependiendo de la personalidad de un funcionario, la institucionalidad será sólo una parte del discurso. Los individuos deben ser operadores de las instituciones, no las instituciones en sí mismos. En este sentido, la designación de Monte Alejandro Rubido García –un profesional de la inteligencia y la seguridad, ex titular del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública (SESNSP) y, por personalidad, no protagónico- para reemplazar a Mondragón, abre la posibilidad de avanzar el desarrollo institucional de la CNS y del aparato de seguridad pública en general. La pregunta es si ese es su mandato o si, simplemente, era la persona idónea en el momento adecuado.
El gasto en infraestructura: “elefantes blancos” (y poco transparentes)
Por motivos de seguridad derivados de una mala planeación en la obra, 11 de las 20 estaciones pertenecientes a la línea 12 del Metro de la Ciudad de México cerraron; un caos social, vial, mediático y político. Razones sobran. Ya sea que las vías fueron mal construidas o que los trenes las desgastaron, estamos ante un escenario –como suele observarse en este tipo de escándalos– en el cual todo mundo se deslinda y evade su responsabilidad. Pero más allá de la grilla política en esto, hay un factor siempre presente: obras que cuestan mucho más de lo que se presupuestó inicialmente y licitaciones dudosas o que favorecen a grupos de interés. Ante la coyuntura, y dejando de lado los linchamientos a uno u otro personaje, cabe preguntarse si este tipo de procesos podrían llegar a ser transparentes o, en su defecto, si los responsables de eventuales faltas o actos de corrupción serán castigados.
México ha sido testigo de innumerables obras inauguradas incompletas en los últimos minutos de una administración, con el fin de poder “cerrar con broche de oro” y no incurrir en subejercicios (en algún tiempo se le llamaba “El Año de Hidalgo”). El sexenio anterior no fue una excepción. Por ejemplo, el Túnel Emisor Oriente fue inaugurado un día antes de finalizar la gestión del presidente Calderón; se invirtieron 22 mil millones de pesos y no fue concluido. Algo similar ocurrió con la presa de “El Realito” en los límites de Guanajuato y San Luis Potosí, donde se cortó el listón para el vaso de la obra, pero se dejó pendiente el acueducto. Por último, a lo más que llegó el proyecto de la autopista Oaxaca-Puerto Escondido, prometida para entrega en 2011, fue a la apertura de un libramiento entre Ocotlán y Ejutla, a más de 200 kilómetros del destino final.
Otro acto de corrupción no es tanto el elevado costo presupuestado de las obras públicas, sino los excedentes que se deben de pagar para concluirlas. Siempre en una obra, sobre todo en aquellas de gran magnitud, suelen aparecer imponderables que naturalmente terminan por incrementar el monto original estimado para su construcción. Esto es comprensible. Sin embargo, cuando se habla de obra pública, esos sobrecostos acaban siendo alucinantes. La línea 12 costó 70 por ciento más de lo proyectado, mientras la nueva sede del Senado se fue 137 por ciento arriba de lo previsto. Ambas obras fueron, además, mal construidas. Ni hablar de la Estela de Luz, un adorno de 1,304 millones de pesos (192 por ciento por encima del presupuesto original). Es cierto que el precio final generalmente rebasa las estimaciones iniciales (el margen es de aproximadamente un 15 por ciento), pero la información de esto debería ser transparente y pública. El artículo 31, fracción XV, de la Ley de Obras Públicas, establece que todos los estudios o programas previamente realizados por las empresas constructoras deben incluir supuestos, especificaciones e información verídica, además de ajustarse a los requerimientos reales de la obra a ejecutar. Lo más importante es que los obliga a considerar costos estimados apegados a las condiciones del mercado. Si éste es el caso, ¿por qué los precios finales desorbitantes y quién resulta responsable?
El rubro de infraestructura en el Presupuesto de Egresos es el que tiene mayores modificaciones. Esto debido al cabildeo político y las interminables peticiones de alcaldes y gobernadores que proponen “megaobras” para ganarse al electorado (mismas que muchas veces no tienen prioridad sobre proyectos como vías férreas, aeropuertos o tendido de banda ancha). Resulta alarmante que México quiera jugar un papel importante en el mercado de los hidrocarburos y telecomunicaciones, cuando tiene un grave déficit de infraestructura. Esto lo hace menos rentable al no tener mejores vías de comunicación, electrificación o de agua potable, lo que puede reducir los costos de producción y de movilización de mercancías.
¿Será posible que las flamantes promesas como una nueva línea de Metro en Monterrey, un tren interurbano México-Toluca, o uno transpeninsular entre Quintana Roo y Yucatán, sean proyectos que en verdad abonen a la productividad del país y, sobre todo, hagan uso eficiente de los recursos públicos? En el ideal, en un sistema de rendición de cuentas debe haber controles, transparencia y sanciones (enforcement). Sin embargo, mientras la probabilidad de castigo siga siendo baja y altos los beneficios privados de los excesos, dichos conceptos resultan burlados y los incentivos para continuar el esquilme del presupuesto seguirán siendo muy altos.
